Autonomía fiscal y Concierto Económico
El Concierto Económico concede autonomía normativa plena a las Diputaciones Forales en el diseño del Impuesto de Sociedades. Es decir, establece que las Diputaciones pueden determinar libremente todos los elementos del impuesto tales como la definición de base, el tipo, etc. Sin embargo el propio Concierto, al mismo tiempo que concede esta autonomía plena, la condiciona mediante los denominados criterios de armonización a, entre otras cosas, que no menoscabe la competencia entre empresas (dentro de España) ni distorsione la asignación de recursos (atraiga empresas con impuestos bajos). A esta limitación interna de la capacidad normativa en el impuesto de Sociedades (que impone el propio Concierto por la vía de los criterios de armonización fiscal), se añade una limitación externa derivada de la integración en la Unión Europea (UE). Formar parte de la UE conlleva aceptar sus reglas en materia fiscal. En el caso del Impuesto de Sociedades esto significa aceptar que, en general, no se pueden conceder bonificaciones fiscales de carácter regional.
En el Impuesto de Sociedades la autonomía no es absoluta, sino condicionada a que no distorsione la competencia
La limitación interna a la autonomía normativa se deriva de un Concierto que, evidentemente, es contradictorio al, simultáneamente, conceder autonomía plena y limitarla. En realidad esta contradicción en lo relativo al Impuesto de Sociedades es la base de casi todos los conflictos fiscales entre el País Vasco y el Estado. Se puede argumentar, con buena razón, que los tribunales de justicia no han sabido encontrar un equilibrio razonable entre la autonomía que da el Concierto y la armonización que exige con el resto del Estado. Incluso se puede pensar, no sin razón, que los tribunales han sido sesgados en favor de la armonización y han emitido sentencias con argumentos más que cuestionables.
Sin embargo, nada de esto obvia una realidad que se resume en dos hechos. Primero, que la autonomía que concede el Concierto en el Impuesto de Sociedades no es absoluta, sino condicionada a lo no distorsión de la competencia. Segundo, que, como el Concierto es contradictorio, sin pactos y voluntad de entendimiento habrá conflictos. Por ello, porque lo que se necesita es acuerdo, elevar, como proponen algunos, la calificación de las normas fiscales para que, como en Navarra, tengan rango de ley no evitará los conflictos con el Estado ni los recursos. Sólo los dilatará aun más.
En el caso de las limitaciones derivadas de las normas de la UE también hay elementos, como poco, dudosos. El problema básico es que la definición por parte de la UE de ayuda regional de Estado de carácter fiscal es cuestionable. Por un lado, es absurda desde el punto de vista económico. Por otro, limita la propia forma en la que los países se organizan internamente (con esta definición Suiza, por ejemplo, no podría entrar en la UE a no ser que redujera la autonomía fiscal de sus Cantones).
Siendo todo esto cierto, no lo es menos que esa definición ha sido propuesta por la Comisión Europea, aceptada por los países y es la que se utiliza a la hora de evaluar la compatibilidad de las normas fiscales con el mercado único. Oponerse a ella sin argumentos sólidos, o entrar en los mismos litigios siempre con los mismos argumentos jurídicos (ya rechazados previamente), es un camino que se ha mostrado inútil. Lo mejor sería afrontar el problema de raíz y realizar ante la UE una tarea de persuasión, explicación y lobby que incorpore la situación fiscal del País Vasco a la normalidad aceptada por todos los Estados miembros y la Comisión.
En este contexto, tomar posturas unilaterales que intentan reafirmar por la vía de los hechos una autonomía normativa absoluta en el Impuesto de Sociedades, o al menos un grado de autonomía contrario al que aceptan los tribunales e instituciones competentes (del Estado y europeos), es una forma de actuar condenada al conflicto y al fracaso. Porque no sólo produce el efecto contrario al deseado ante los órganos que juzgan las normas sino que, además, perjudica la actividad empresarial y crea un clima enrarecido a los ojos de inversores potenciales en los Territorios Forales. Frente a esto, lo razonable es dar prioridad a la credibilidad de los sistemas fiscales forales. Y la vía para lograrlo es, por un lado, aceptar en el corto plazo las limitaciones que han impuesto los tribunales y las instituciones europeas a la capacidad normativa en el Impuesto de Sociedades; y mientras tanto, con una perspectiva de medio plazo, comenzar a actuar en la vía política de la negociación, la persuasión y, en el caso de la UE, de la explicación y el lobby.
En todo caso, conviene recordar que, incluso con una autonomía fiscal limitada en el Impuesto de Sociedades, el Concierto continuaría siendo un acuerdo muy ventajoso para el País Vasco. Por un lado, conlleva una descentralización fiscal que, en muchos sentidos, es única en el mundo. Simplemente, no hay ningún otro país del mundo donde el gobierno central no pueda recaudar impuestos generales (IRPF, Sociedades, IVA, etc) en una región de su territorio. Por otro, da lugar a una capacidad financiera muy superior a la de las Comunidades de Régimen Común.
Ignacio Zubiri es catedrático de Hacienda Pública de la Universidad del País Vasco.
